БАГАНДОВ

Алихан Багандович

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ,

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Специальность - 12.00.14 –

административное право; финансовое право;

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Ростов-на-Дону, 2006

Научная новизна диссертации состоит:

В разработке теории лицензирования, оцениваемого автором в качестве показателя развитости публичных отношений, складывающихся в сфере государственного управления; в предлагаемых критериях отнесения тех или иных видов деятельности к лицензируемым, а также в обосновании лицензионного права как института административного права Российской Федерации.

В конкретных предложениях автора о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и обосновании необходимости в ближайшем будущем принять модельный акт в этой сфере на федеральном уровне и соответствующие законы о лицензировании на уровне субъектов Федерации.

В результате диссертационного исследования на защиту выносятся следующие выводы и предложения, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам административно-правового регулирования лицензирования в России:

1. Лицензирование является одной из форм контрольно-разрешительной деятельности государства, а отношения, регулируемые лицензионным правом как институтом административного права, носят характер властеотношений, возникающих между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности. С принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» сформировалась система, основанная на принципах лицензионного права как института административного права: обеспечение единства экономического пространства на территории России; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; введение единого порядка лицензирования на территории России; закрепление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Системность и структурированность этих принципов является гарантией их должной реализации.

2. В системе субъектов лицензирования выделяются по содержанию принадлежащих им правомочий в сфере лицензирования следующие группы: 1) (регистрируемые) лицензируемые хозяйствующие субъекты – юридические лица и индивидуальные предприниматели; 2) (регистрирующие) лицензирующие органы государственной власти, на которые в соответствии с нормами лицензионного законодательства возложены функции по лицензированию того или иного вида деятельности; 3) устанавливающие общеобязательные нормы в сфере лицензирования и исполняющие эти нормы; территориально-государственные образования (в отношении которых законодательством предусмотрено участие в формировании и реализации лицензионного законодательства); 4) другие субъекты. Но последнюю группу, в свою очередь, необходимо подразделить на две подгруппы: соискателей лицензии на стадии подачи документов на получение лицензии или обжалования отказа в выдаче лицензии и лицензиатов (например, физические лица, приобретающие огнестрельное оружие и патроны к нему или нотариус, занимающийся нотариальной деятельностью в соответствии с полученной лицензией).

3. Под административно-правовым режимом лицензирования в контексте теории административно-правовых режимов предлагается понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в экономической сфере путем осуществления субъектами этих отношений контрольно-разрешительных мероприятий в отношении отдельных видов деятельности в целях учета этими субъектами публичных интересов.

Разрешительная система как вид административной деятельности заключается в выдаче разрешений на особо охраняемые объекты разрешительной системы; надзоре за соблюдением правил разрешительной системы; принятии мер административного воздействия и составлении материалов для привлечения к ответственности нарушителей правил разрешительной системы. Анализ критериев выделения системы лицензируемых видов деятельности следует начинать с исследования разрешительной системы, неразрывно связанной с социальной деятельностью людей, в рамках которой реализуется специфический вид общественных правовых отношений – разрешительных. Разрешительная система, сочетая частный и публичный интересы, не должна применяться в большем объеме, чем это необходимо для нейтрализации потенциальных опасностей отдельных видов деятельности. Более того, избыточность разрешительных правоотношений создает напряженность в отношениях между властными и невластными их субъектами, открывая путь для волокиты и коррупции.

4. Лицензирование необходимо рассматривать как составную часть разрешительной системы (правовой инструмент ее осуществления), как специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования. Лицензирование в общих чертах повторяет целевое предназначение разрешительной системы, связанное с непосредственным обеспечением государственно-правового порядка, в том числе в сфере экономики. Целесообразно как можно скорее наделить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лицензирования полномочиями по разработке и участию в обсуждении готовящихся проектов положений о лицензировании отдельных видов деятельности.

5. Лицензионный контроль представляет собой административно-правовую процедуру, направленную на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к лицензиату. Автор обосновывает необходимость наряду с существующими стадиями процесса выдачи лицензий (подача необходимых документов в лицензирующий орган; проверка и рассмотрение представленных документов; назначение и проведение предлицензионной экспертизы; принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче; обжалование отказа в выдаче лицензии; оформление и выдача лицензии) выделения еще одной (факультативной) стадии - проведения независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. Порядок ее проведения и оплаты должен особо оговариваться в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности.

6. В качестве правовых процедур лицензионного производства выступают закрепленные в законодательстве общие и факультативные стадии осуществления лицензионного процесса: возбуждение лицензионного производства; принятие решения о выдаче лицензии; переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии; осуществление надзора; применение принуждения за несоблюдение лицензионных требований, в частности, постановление и аннулирование лицензии. Наряду с этим процесс лицензионного производства включает специальные процедуры - совокупность объединенных в определенные этапы конкретных действий субъектов лицензионных отношений, регламентированных законодательными и подзаконными актами и ориентированных на достижение внутристадийных (промежуточных) целей.

7. Поскольку в положениях Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», разграничивающих общий и специальный лицензионные режимы, четко не указывается, каким образом осуществляется законодательное регулирование последнего, следует изложить часть 2 статьи 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в следующей редакции: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на следующие виды деятельности, регулирование которых осуществляется специальным законодательством».

8. Механизм и особенности лицензирования в экономической сфере являются индикатором типа экономики государства, уровня ее развития, отражают более или менее стабильный характер экономических процессов, во многом определяют форму политического и социального устройства общества, уровень развития его культуры и науки, в целом цивилизационный уровень того или иного народа или их совокупности, объединенной единым государственным механизмом.

9. Государство в свете современных теорий применительно к экономической сфере должно выполнять несколько функций, среди которых: обеспечение нормативно-правовой базы, способствующей беспрепятственному функционированию рыночного механизма; защиту конкуренции как основы рыночной экономики; перераспределение дохода в социальных целях; корректировку использования ресурсов; стабилизацию экономики (осуществление контроля с уровнем занятости, за инфляцией); стимулирование экономического роста.

10. Анализ современного лицензионного законодательства и практики его применения в России позволяет говорить о том, что факт получения предпринимателем лицензии не может гарантировать добросовестное выполнение предпринимателем своих обязанностей. Более того, в процессе осуществления определенного вида деятельности вред может быть причинен не только по причине несоблюдения лицензионных требований и условий, но и в случае неосторожности или ошибки лицензиата. В связи с этим законодателю необходимо при разработке лицензионных требований и условий учитывать требования, которые снижают степень риска причинения какого-либо вреда (например, периодическая отчетность и аудит) и которые создают финансовые гарантии возмещения причиненного вреда.

11. Совершенствование правового регулирования лицензионной деятельности в России должно способствовать скорейшему принятию Лицензионного кодекса Российской Федерации, особое место в котором должны занять нормы, определяющие и регулирующие:

- основные понятия и принципы осуществления лицензирования;

- полномочия Российской Федерации и ее субъектов при предоставлении, приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий;

- закрытый перечень видов деятельности, для осуществления которых необходима лицензия (по отраслям государственного управления);

- правовые и организационные процедуры лицензионного производства, формы и методы обеспечения законности в сфере лицензирования и др.

Предлагается предусмотреть в проекте Лицензионного кодекса Российской Федерации деление процесса выдачи лицензии на следующие обязательные и факультативные стадии: 1) подачу необходимых документов в лицензирующий орган (обязательная); 2) проверку и рассмотрение представленных документов (обязательная); 3) назначение и проведение предлицензионной экспертизы (факультативная); 4) принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче (обязательная); 5) обжалование отказа в выдаче лицензии (факультативная); 6) проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии (факультативная); 7) оформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии (обязательная).

Поскольку вопросы проведения экспертизы при лицензировании предпринимательской деятельности крайне слабо урегулированы в действующем законодательстве, предлагается в рамках Лицензионного кодекса Российской Федерации разработать посвященную этим вопросам специальную главу. К таким вопросам, в частности, следует отнести: установление предельного размера платы за проведение экспертизы, кратного определенному количеству минимальных размеров оплаты труда (с учетом реальных затрат на проведение экспертизы); состав экспертной комиссии, предусмотрев запрет на включение в нее лиц, заинтересованных в той или иной степени в деятельности соискателя лицензии; порядок и сроки проведения экспертизы; порядок принятия и силу решения экспертной комиссии и др.

12. В современную российскую практику необходимо внедрять принцип «свободного входа и полной ответственности за недобросовестное поведение на рынке». Нельзя отменять систему лицензирования тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России.

Учитывая положительный опыт Белоруссии и развитых зарубежных стран, внести в норму статьи 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующее изменение: фразу «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан» заменить на «может причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб…», изложив статью 4 в следующей редакции: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может причинить вред жизни и здоровью граждан (выделено мной. – А.Б.), нанести ущерб обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Такое законодательное сужение понятия «прав и законных интересов» граждан до самого ценного – их «жизни и здоровья» - способно существенно сократить перечень лицензируемых видов деятельности, а значит, масштабы коррумпированности и взяткоемкости чиновников в данной сфере.