И. Л. Бачило, доктор юридических наук, профессор, заведующий сектором информационного права Института государства и права РАН.

 

О ЛЕГИТИМНОЙ ОСНОВЕ ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ

Примечание.

Статья опубликована в периодическом издании «Журналист. Социальные коммуникации». 2011. № 3. С. 10-15. На страницах сайта статья размещена с любезного согласия издателя и автора.

 

Проблема права на информацию чрезвычайно важна, прежде всего, в плане практического его применения. Однако исследование процесса включения этого права человека и гражданина в систему национального и международного права ставит вопросы,  касающиеся  жизни  и  эволюции  его  как  юридической  категории;  места, связей и зависимостей в системе других прав человека; понимания содержания и механизмов его реализации.

 

Ключевые  слова:  информация, право, регулирование, законодательство

 

Рассмотрим  суть  легитимной  основы «права  на  информацию».  Перевод  естественного  права  на  информацию  в  систему  позитивною  права  осуществляется, прежде всего, через законодательство. Как индивид, член социума человек с рождения (а наука доказывает, что с момента утробного развития) и до конца жизни соприкасается с информацией и существует в определенной структуре инфосферы. Он ею пользуется, сам ее обогащает или портит. Это касается не только отдельного индивида, но всех возможных ассоциаций, которые формируются людьми в рамках цивилизации, в определенных временных и геополитических условиях.

Информация всегда осознавалась как ресурс, который имеет определенное социальное значение. Процесс принятия решений изначально определял преимущества того, кто владеет информацией. Меты на охоте, наскальная живопись, документы на пергаменте и бересте — все это информация и уже первые попытки ее сбора и аккумуляции. Библейское значение «слова» — это уже легитимация через обычай  и  христианскую  нравственность.  Первые  библиотеки,  архивы  появились задолго до нашей эры.

Механизмы «охоты»  за «свежей»  политической,  военной,  экономической  информацией  пронизывают  исторические  и  литературные  источники.  Со  времен развития  капитализма  и  конкуренции,  раздела  сфер  влияния  в  геополитической системе информация все более включается в ресурс не только отдельных политических, экономических структур, но становится в ряд с ресурсами массового обра-зования и развития материального и интеллектуального характера. В наши дни мы являемся свидетелями своеобразной конкуренции в системе ресурсов, где информация постепенно вытесняет приоритет материальных, природных ресурсов. Понятно, что сфера отношений по поводу информационных ресурсов, упрощенно —  но поводу информации — является сферой применения правовых регуляторов.

Наряду  с  установлением  правовой  характеристики  объекта  отношений —  информационных ресурсов в разных формах, потребовалось и урегулирование правового статуса субъектов, нормативное определение их прав в области отношении по  поводу  информации. Возникла  необходимость  в  законе  для  данной  сферы  отношений.

Путь  от  естественного  и  обычного  права  на  информацию  к  стадии  его  нормативного, позитивного оформления, выработки механизмов перевода из обшей нормативной категории в субъективное право конкретного индивида связан с уяснением его места и роли к системе других прав человека, с пониманием связи «права на информацию» как правового института с другими институтами права. История этою вопроса еще ждет своего исследования. В данном случае остановимся на новейшей стадии правового регулирования.

Первый шаг по пути перевода права на информацию человека в национальную и международную системы права связан с признанием ею за человеком и гражданином через международные и национальные акты. Такая легитимация этого нрава была  осуществлена  путем  принятия  Всеобщей  Декларации  прав  человека  Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.48 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах, который был принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения 16.12.66 г. Этот пакт также был принят резолюцией Генеральной Ассамблеи  ООН  и  вступил  в  силу  только  в 1976  г.  В  этом  промежутке  времени была принята Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ноябре 1950 г., которая вступила в силу в сентябре 1953 г. В этих актах проблема права  на  информацию  находилась  в  системе  других  прав  человека.  Постепенно проблема права на информацию приобретала самостоятельное значение.

Первые  шаги  связаны  с  осознанием  значения  средств  массовой  информации  и реализацией права на информацию. В 1970 г. возникает Европейская Декларация о средствах массовой информации и правах человека, принятая Консультативной Ассамблеей  Совета  Европы.  В 1967  г.  на  Стокгольмской  конференции  принята

Конвенция  об  учреждении  Всемирной  организации  интеллектуальной  собственности (ВОИС), которая вступила в силу в 1979 г.

            Советом Европы и его Комитетом министров был принят ряд актов по обеспечению  прозрачности  деятельности  публичной  администрации,  по  обеспечению свободы мнений в СМИ.

1970-80 гг. — это период формирования национального законодательства в области  регулирования  массовой  и  официальной  информации,  обеспечения  доступа  к  информационным  системам  открытого  режима,  а  также  оформления  режима ограничений в Доступе к государственной тайне и другим видам информации ограниченного доступа. Широко известны законы США «О свободе информации» (1966 г.) и «Об открытости правительства» (1976). В них идет речь об упорядочении документированной информации в системе публичной администрации и обязанностях правительства реализовать право граждан на доступ к ней.

Представляется,  что  развитие  законодательства  в  различных  странах,  затрагивающего  проблему  права  на  информацию,  имеет  свои  этапы.  Если 1960-70  гг. связаны  с  разработкой  и  принятием  актов,  декларирующих  и  легитимирующих это  право  в  целом,  то  переход  компьютеризации  общества  в  новую  стадию — стадию  организации  крупных  и  глобальных  систем  и  сетей,  знаменует  создание материально-технической  основы  формирования  информационного  общества, создает рубеж и для новою этапа правовых проблем. Вопросы гарантий, механизмов,  защиты  интересов  субъектов  разного  уровня,  тема  безопасности  начинают превалировать над общей фиксацией права доступа.

Наряду с развитием законодательства о средствах массовой информации, применении законодательства по авторскому и патентному праву к таким объектам творчества, как программы для ЭВМ, базы данных, используемые в процессе информатизации, совершенствуется национальное нормотворчество о механизмах предоставления информации гражданам по каналам библиотек и архивов. Речь преимущественно идет об информации, отнесенной к общественно-значимой официальной и правительственной. Параллельно с этим развивается и совершенствуется нормотворчество по линии защиты разных категорий информации: персональных данных, государственных  секретов,  других  видов  конфиденциальной  информации.  Наполняются  полюса «открытости», «прозрачности» государственных структур и зашиты тех категорий, которые не подлежат открытому доступу.

Примером является акт «Принципы информирования общества», принятый Национальной  комиссией  США  по  библиотекам  и  информатике  в  середине 1990  г. Он  характерен  тем,  что  из  всей  информации  правительственных  структур  выделил категорию общественно-значимой информации, относимой к национальному  достоянию, и ориентировал ведомства иметь правительственный указатель такой информации, а библиотеки — представлять такую информацию пользователям в обязательном порядке.

В этом ряду актов следует отметить Декларацию о праве доступа к информации,

принятую и комплексе Маастрихтских документов по Европейскому союзу в феврале 1992  г.  Важнейшие  европейские  нормативы  в  области  регулирования  права на информацию включают такие акты, как Конвенция Совета Европы от 28 января 1981 г. «О защите личности в отношении автоматической обработки персональных данных»;  Директива 95/46СЕ «О  защите  физических  лиц  в  условиях  автоматической обработки данных и о свободном обращении этих данных» (24 октября 1995 г.).  Они предусматривали, что к 1998 г. на основе существующей договоренности стран Европейского  Союза  должны  были  быть  приняты «необходимые  для  выполнения данной директивы юридические, регламентные и административные меры».

Наиболее  остро  обозначается  на  этом  фоне  конфликт  между  правительственными  структурами  и  средствами  массовой  информации,  которые  требуют  все больших  гарантий  по  части  открытости  государственной  политики  и  практики перед обществом. На решение этой проблемы направлены документы, принимаемые группами экспертов; они не имеют нормативного значения, но отражают суть дела. Это Тулуарская декларация, принятая руководителями независимых информационных структур в мае 1981 г. в рамках Международной конференции «Голос свободы»,  и  Иоганнссбургские  принципы «Национальная  безопасность,  свобода самовыражения и доступ к информации» (1 октября 1995 г.).           

            Сегодня не меньшее значение, чем первые законы (ЛИД и других стран о свободе информации, имеют такие документы, как доклад Клинтона-Гора, распространяемый с 1993 г., о национальной информационной инфраструктуре и Белая книга Европейской комиссии «Рост конкуренции, занятость, цели и пути в XXI век», на основе  которой  создан  доклад «Европа  и  мировое  информационное  сообщество. Рекомендация Совету Европы», представленный в Брюсселе 26 мая 1994 г. Бантеманом.  Именно  этим  документом  в  оборот  введен  термин «информационное  сообщество».

 

Развитие российского законодательства о праве на информацию

и объектно - субъективный аспект права на информацию

Информация, как ресурс, имеет способность отделяться от субъектов, которые  ее используют.  Она  формируется  независимо  от  воли  людей  как  ресурс  знаний, потенциал интеллекта, ресурс практических действий на основе решений во всех сферах жизнедеятельности человека, его ассоциаций, общества в целом.

Правовая характеристика информационного ресурса, как показывает практика, задача не простая. Однако первые основы для упорядочения его заложены в российском законодательстве. Об этом немало уже сказано, и повторять не станем. По мере применения имеющихся законов об информации и информатизации, о государственной тайне, об охране программ для ЭВМ и других средств автоматизации, о библиотеках, архивах, музеях встают все новые проблемы, которые требуют решения. И это естественно.

В данном случае сосредоточим внимание на проблеме субъективного свойства —  

на  состоянии  разработки  проблемы  о  праве  на  информацию  в  российском  законодательстве.  От  решения  этого  вопроса  зависит  не  только  реальность  права  на информацию для субъектов разного рода, но и упорядочение самого информационного ресурса, и ответственность за его использование. Законодательное  обеспечение  права  на  информацию  граждан  в  Российской

Федерации  имеет  свою  историю.  В  Конституции  СССР 1977  г.  и  в  Конституции РСФСР 1978  г.  тема  права  на  информацию  самостоятельно  не  выделялась.  Она была  включена  в  систему  политических  прав  и  свобод.  Конституция  РСФСР  закрепляла свободы слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Косвенно право на информацию конституционно фиксировалось в связи с гарантиями  прав  на  образование,  пользование  достижениями  культуры;  права  на  участие в государственном управлении, на внесение предложений в государственные и  общественные органы об улучшении их деятельности. Кроме того, конституционно охранялись права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения. Легитимное признание упомянутых гарантий права на информацию игнорировать нельзя.

Однако  в  полном  объеме  право  на  информацию  было  зафиксировано  конституционно после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина Верховным советом РСФСР в 1991 г. и включения этого текста в Конституцию 1992 г. Ныне  действующая  Конституция  Российской  Федерации 1993  г.  содержит  специальную норму о праве на информацию. Это норма помешена в п. 4 статьи 29 Конституции. Она закрепляет положение,  что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Здесь же зафиксировано ограничение свободы относительно сведений, отнесенных к государственной тайне. В данной статье содержится еще одна норма. Пункт 5 ее гарантирует свободу массовой информации и запрещает цензуру.

Считаем важным обратить внимание на усиление демократической формы при конституционном  оформлении  права  на  информацию.  Это  прослеживается  при сопоставлении  формулировок  трех  исходных  документов:  Всеобщей  декларации нрав человека 1948 г., Декларации РСФСР 1991 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. говорит о свободе «искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ» (ст. 19). В Декларации нрав человека и гражданина РСФСР 1991г.  было  сказано: «Каждый  имеет  право  искать,  получать  и  свободно  распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только  в  целях  охраны  личной,  коммерческой  и  государственной  тайны,  а  также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом».

            Обратим внимание на перемещение слова «свободно» в тексте Конституции РФ 1993 г. и на расширение состава права на информацию. В п. 4 статьи 29 сказано: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить, и распространять  информацию  любым  законным  способом...».  Речь  идет  не  только  о свободном распространении информации, что было зафиксировано в Декларации, но о свободе всех компонентов права на информацию, которое раскрывается уже не через три элемента «искать, получать и распространять», но содержит и такие его формы, как «передавать, производить».

Иные изменения в тексте Конституции, а именно: указание на другие виды информации  с  ограниченным  доступом (личной,  коммерческой  тайны,  кроме  государственной тайны) и утрата ссылки на цель ограничения по признаку нравственности упростили конституционный текст, но потребовали в дальнейшем восполнять эти позиции через другие законы. Нет сомнения, что право на информацию реализуется буквально всеми субъектами общественных, государственных и правовых  отношении.  Перед  разработчиком  законопроекта  о  праве  на  информацию стояла определенная задача — создать один закон, в котором были бы предусмотрены  общие  и  специфические  условия  реализации  права  на  информацию  всего разнообразия субъектов и многообразия их ролей в информационных процессах. Считаем  важным  подчеркнуть,  что  субъективная  сторона  права  на  информацию является весьма важной проблемой и может быть решена в ряде законодательных актов, включаемых в специальную гиперотрасль права — информационное право или право информационно-компьютерное.

Необходимо рассмотреть вопрос об объекте отношений в связи с правом на информацию и о решении данного вопроса в законодательстве.

Объект  отношений  в  связи  с  реализацией  права  на  информацию  собирательно обозначен как «информация». Определений информации существует великое множество, ибо она исследуется в самых разных аспектах. На основе определения информации  философом  юристу  будет  затруднительно  придать  данному  феномену правовую форму. Определение информации по признакам организационной формы (документ, произведение, изображение и т. п.); носителя (бумага, дискета, перфокарта и т. п.); времени, пространства имеет свои особенности. Но как объект отношений людей  и  их  ассоциаций,  информация  должна  получить  однозначное  определение, приближенное  к  Стандарту.  Понимая  многообразие  информации  прошлой,  имеющейся в распоряжении человечества сегодня, и открываемой в будущем, законодатель должен подойти к установлению правового определения данного феномена.

            Впервые в законодательстве России общее определение информации было дано как «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления». Это было сделано в Федеральном законе «Об информации,  информатизации  и  защите  информации» 1995  г.,  который  утратил силу в 2006 г. в связи с принятием новою Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее Закон «Об информации» 2006 г.).

Разнообразие форм информации — материальных, организационных, функциональных и т. д. рассматривается в достаточно обширной литературе, связанной с техническими, космическими проблемами, а в социальном плане — с формированием информационного общества. Частично этот вопрос был затронут в комментариях к старому закону «Об информации». Понимая многообразие информации, законодатель в данном случае предметом закона сделал документированную информацию — такую, которая зафиксирована на материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

В  таком  определении  информация  может  рассматриваться  как  информационный ресурс, выступающий в форме отдельных документов, их массивах, системах.  Авторские  документы,  представляющие  произведения  или  систему  документов, позволяющих зафиксировать изобретение, программу для ЭВМ, базу данных или микросхемы  для  ЭВМ,  являются  одновременно  и  документированной  информацией  и  той  ее  частью,  которая  имеет  специальную  форму  юридической  защиты средствами авторского и патентного права. В этом же плане можно говорить и о фирменных  знаках  и  других  объектах,  относимых  к  промышленной  собственности. Все другие формы документированной информации, выступающие как фонды архивов, библиотек, делопроизводства в области экономики, торговли, науки, во  всех  действующих  структурах  общества,  могут  быть  отнесены  к  документированной информации, которая имеет разный режим доступа в зависимости от ее значимости для собственника. Последним может быть государство, общественные и кооперативные объединения, акционированные формы структур, другие юридические лица и граждане. По усмотрению собственника информационный ресурс, вернее его отдельные объекты, может использоваться как товар.

Закрепление в законодательной форме условий правового режима для информационного  ресурса  определенного  субъекта (а  именно  это  можно  было  сделать  на основе применения статьи 4 и развивающих ее норм в статьях 5-11 закона «Об информации» 1995 г.) создавало реальную почву для обеспечения всех форм права на информацию. Подчеркнем: «создаст гарантии их реальности», но не исчерпывает, ибо  существует  немало  законов,  которые  конкретизируют  определенные  формы осуществления права на информацию. Речь идет о законодательстве, например, об архивах, о библиотеках, об авторском праве и т.д.

Значение нововведения в законодательстве относительно информационных ресурсов в виде института правового режима, включающего и право собственности на объекты этого ресурса, выступающего в виде движимого имущества, позволяет сделать более эффективными уже имеющие место законы относительно установления права собственности на архивные, статистические, служебные документы, массивы документов научно-производственного, коммерческого назначения.

Постепенно основы документирования и собственности на объекты информационных ресурсов, используемых в средствах массовой информации, позволят установить  более  высокий  уровень  культуры  использования  информации  официальной, официозной, с ограниченным доступом и персональных данных. Соблюдение основ правового режима информационных ресурсов в открытых информационных системах позволит снять некоторые издержки открытости и бесконтрольности информационных  ресурсов,  циркулирующих  в  таких  системах,  как  Интернет.  Вопрос заключается в установлении более тесной связи между юридическими параметрами объекта отношений и правового статуса субъектов отношений по поводу информационного ресурса.

Отметим,  что  на  этом  пути  еще  немало  препятствий  даже  понятийного  аппарата и связанных с осознанием неоднозначности правового режима и правил его структурно-функционального  проявления  в  разных  сферах  информационного пространства.  Неоднозначность  решений  в  этой  области  отражена  и  в  терминах, которые используются в административном и гражданском законодательстве. Неравнозначность  термина «информационные  ресурсы» (закон «Об  информации» 1995 г.) и термина «информация» (ГК РФ), проблема включения такого объекта,  как,  например, «произведение»  в  систему  документированной  информации и  обеспечение  этого  объекта  двойной  защитой —  как «документа» (родовая  характеристика)  и  как  произведения  конкретною  автора (видовая  характеристика в  системе  документов  или  зафиксированной  письменной  или  устной  формы  его представления) вызывала научные споры и сомнения. Однако это не снимает проблемы увязки и синхронизации прав субъекта и режима объектов информационной природы, в пространстве которою это право реализуется.

Наиболее  крупная  классификация  субъектов  в  системе  реализации  права  на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как «гражданин» физическое лицо, «население», «юридическое лицо», «орган государственной власти», «общественные  образования», «государство», «межгосударственные  образования». Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации — с учетом конкретного субъективного нрава на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта.

 

Литература

• Бачило И.Л. О праве собственности на информационные ресурсы. // Информационные ресурсы, 1997.

• Бачило И.Л. О праве на информацию. // Гласность как предмет правого регулирования. Труды по интеллектуальной собственности. Том IX. Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора М.А. Федотова. М., 2009.

• Российская журналистика: свобода доступа к информации.// Материалы Комиссии по свободе доступа к информации. — М., 1996.